【百年大党与中国之治】中国共产党推进乡村治理现代化的百年历程

　　【百年大党与中国之治】专题

　　作者：武汉大学马克思主义学院教授 李楠

　　乡村治理是国家治理的重要内容和基础保障。乡村治理水平的高低直接影响着国家治理现代化的实现，也影响着党执政根基的巩固和农民群众利益的维护。自中国共产党成立以来，我们党始终高度重视乡村治理工作，并积累了丰富的实践经验，为我们党获得农民支持，取得革命、建设和改革的一系列胜利奠定了重要基础。回顾我们党领导乡村治理的百年实践历程，总结学习党治理乡村的历史经验，对我们进一步推进乡村治理改革，提高乡村治理水平，实现国家治理现代化具有重要意义。

　　政权下乡：民主革命时期党对农村革命根据地的治理与实践

　　农村革命根据地的建立和发展可以看作是特殊的乡村治理，它为积蓄革命力量，实现农村包围城市、武装夺取政权提供了战略依托，也是中国共产党领导乡村治理的起点。

　　土地革命战争时期，毛泽东同志率先开辟了井冈山革命根据地，在根据地深入开展土地革命、政权建设、党的建设和武装斗争实践，开始了乡村治理的有益探索。一是加强基层党组织建设，强化党的领导核心地位。在三湾改编和古田会议的基础上，毛泽东同志从军队抽调党员干部帮助地方发展党组织，保证党组织对根据地的领导。二是不断推进基层政权建设实践，工农红军组织发动群众打倒土豪劣绅，建立了各级工农民主政权。三是积极进行武装斗争，为革命根据地建立和发展提供强有力保证。四是深入开展土地革命，先后颁布《井冈山土地法》《兴国土地法》，在边界各县开展分田运动，满足农民的土地诉求。这些举措大大调动了农民的革命积极性，为革命根据地的发展壮大打下了坚实基础。

　　抗日战争时期，随着国际国内形势的变化，在保障胜利的前提下，我们党领导乡村治理的政策也进行了一定调整。一是积极推进乡村基层政权建设。通过“三三制”吸纳社会各阶级参与政府组织以适应抗战需要，通过广泛的民主选举巩固提升基层政权。二是成立各类群众组织。鼓励并指导农抗会、妇抗会、青救会等社会组织发动群众从事抗日救亡、社会生产等活动，使其赢得民众的信赖，成为乡村社会重要的领导权威。这一时期，群团组织对瓦解封建保甲制度、拓宽党在乡村的社会基础发挥了重要作用。

　　解放战争时期，各解放区高度重视农业生产，通过兴修水利、发放贷款、组织互助等办法迅速恢复农业生产。同时，各解放区重点加强基层政权和群团组织建设，通过调整干部配备、健全领导机制等，使人民解放军有了稳固的后方。此外，这一时期的土改运动也在很大程度上提高了农民的政治觉悟，为解放战争提供了源源不断的人力物力支持和强大的物质保障。

　　政社合一：新中国成立至改革开放前党的乡村治理探索与实践

　　新中国成立后，党一方面通过土地改革废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，把土地分配给农民，提高了农民的经济地位、社会地位，也提升了农民的民主意识和政治参与意识，为农民融入新生的人民政权打下了经济基础。另一方面，通过重塑基层政权，规范了乡村的基层组织建设。1950年政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，开始在城乡基层普遍建立区、乡（村）人民代表会议制度，定期召开人民代表大会，同时还规定乡和行政村并存；1954年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，从法律上明确了乡镇政权在乡村的合法地位，为我国乡村基层政权奠定了制度基础。伴随着社会主义改造，乡、镇建制逐渐被初级社和高级社所取代，形成了以“一村一社”为典型特征的村社合一的体制，农民不仅被纳入到国家的经济体制中，也被纳入到国家的政治体制中。这段时期，以政权建设和农业社会主义改造为基础，我们党进一步发展了党支部、共青团、妇女会、农会等组织，为打破乡村治理族权、重建乡村治理秩序打下了组织基础。

　　乡政村治：改革开放后党的乡村治理实践与发展

　　改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化，随着农村改革的深入推进，乡村治理模式也实现了转型发展。在经济体制上，家庭联产承包责任制推动农村形成了统分结合的双层经营体制，调动了农民的生产积极性，使农村的农业生产焕发出勃勃生机。与此同时，乡村治理模式也开始寻求突破。1980年，广西合寨村率先成立了村民委员会，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这一举措经过两年的总结和完善，在1982年第五届全国人民代表大会第五次会议上被写进《宪法》，村民委员会成为我国基层群众性自治组织。此后，我国基层政府逐渐恢复乡（镇）建制，乡村治理开始由政社合一向村民自治转变。

　　1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民自治的性质和地位作了明确规定，并提出乡镇政府和村委会是指导与协助的关系。1998年该法正式通过，村民自治不仅有了实践基础也有了法律依据，标志着我们党对乡村治理的领导进一步规范化。

　　进入21世纪，随着中国加入世贸组织，农业、农村和农民面临的竞争压力日益增大，中国的乡村治理进入税费改革和新农村建设阶段。为解决好“三农”问题，减轻农民负担，我国废除了农业税，并对农业生产进行补贴。这一举措大大降低了农业生产成本，保证了农民种粮的积极性，稳定了农村的社会环境。2005年，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，并提出要通过积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入等措施来促进农村发展。2006年中央一号文件强调要完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。2007年党的十七大进一步提出，要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”；“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这为实现乡村治理现代化提供了重要指引。

　　多元共治：十八大以来党对乡村治理的创新与提升

　　中国特色社会主义进入新时代，中国农村发展出现了许多新情况新问题，对乡村治理也提出了很多新要求。我们党从理论和实践上对乡村治理模式进行了许多改革和创新。总的来说，主要体现在三个方面：

　　一是强调党建对乡村治理的引领作用。习近平总书记提出，“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键”，要“重视农村基层党组织建设，加快完善乡村治理机制”。2014年中共中央办公厅印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，提出“农村党组织要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，引导农民进行合作经营、联户经营，开展逐户走访、包户帮扶，及时办理反馈群众诉求，帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题”。我们党先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育，在深入推进反腐倡廉的同时，强化农村基层党员干部队伍建设，为农村基层党组织注入了新鲜活力，为提升乡村治理水平奠定了人力资源基础。

　　二是由单一治理向多元协同式治理转变。过去的乡村治理以政府自上而下的推动为主。十八大以来，随着“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念的提出，党的治理理念和治理方式也开始向多样、动态、多元化转变。首先，治理边界变得更为开放畅通。过去在村委会和党支部共同承担乡村治理主要任务的情况下，村委强调村民自治，党支部坚持党委领导，村两委关系不够协调。十八大之后，两者边界变得更加开放，沟通更为顺畅，关系更加协调，联动性更强。其次，治理主体更加多元化，由过去单一依靠政府，向政府、基层党组织、农民群众、其他社会组织和社会化服务机构协同治理转变。第三，治理方式更加多样化。由单一行政命令、运动式推进向多元平台互动、广泛协商民主转变。

　　三是乡村治理力求务实化具体化精细化。我们党始终强调一切工作要脚踏实地、务求实效。过去，乡村治理比较重视脱贫致富、村务公开、村委会选举等大事，现在的乡村治理在抓好大事的同时，更加关注群众身边的“小事”，以群众满不满意为出发点和落脚点，通过治理单元下移、网格化精细化智能化治理等切实解决人民群众关心的问题。